TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1847/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1847 DE 2025

 

Expediente D-16019

 

Acción pública de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial del artículo 63 (parcial) de la Ley 1957 de 2019.

 

Actores: Juan Carlos Salazar, Julio César Prieto Rivera, Rafael Alfredo Colón Torres y Pablo Emilio Romero

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por el procurador general de la Nación en la presente actuación.

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.        Los ciudadanos Juan Carlos Salazar, Julio César Prieto Rivera, Rafael Alfredo Colón Torres y Pablo Emilio Romero demandaron la interpretación judicial que ha hecho la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante, JEP) del inciso final y los parágrafos 1 y 2 del artículo 63 de la Ley 1957 de 2019, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz” (en adelante, LEJEP).

 

2.        En virtud de la interpretación cuestionada, la JEP se consideró competente para procesar a los máximos comandantes paramilitares por graves crímenes cometidos durante el conflicto armado, bajo el entendido de que fueron miembros funcional y materialmente incorporados a la fuerza pública, que actuaron como articuladores o bisagras los grupos armados ilegales bajo su mando y las fuerzas del Estado. Para los accionantes, tal interpretación vulnera los artículos 216, 217 y 218 de la Constitución, los artículos transitorios 5, 12, 17 y 21 adicionados a la Carta mediante el Acto Legislativo 01 de 2017 y el artículo transitorio adicionado a la Constitución por el artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017.

 

3.        El 14 de agosto de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda y, en consecuencia, dispuso: (i) correr traslado del expediente a la entonces procuradora general de la Nación para que emitiera su respectivo concepto; (ii) fijar en lista el proceso para permitir intervenciones ciudadanas; (iii) comunicar la iniciación del proceso al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República, al ministro de Justicia y del Derecho, al Tribunal para la Paz de la JEP, al alto comisionado para la Paz y al Consejo Superior de Política Criminal; y (iv) invitar a distintas organizaciones e instituciones académicas a rendir concepto técnico sobre la materia en discusión.

 

4.        Tras haber recibido el concepto del entonces viceprocurador general de la Nación y distintas intervenciones y opiniones técnicas, la Corte, por medio del Auto 1939 de 2024, decidió convocar a una sesión técnica con autoridades y expertos con el fin de profundizar en la materia bajo examen. Esta diligencia se programó para el 7 de febrero de 2025 y a ella se citó al procurador general de la Nación.

 

5.        El 30 de enero de 2025, el entrante procurador general de la Nación manifestó su impedimento para participar en la mencionada sesión técnica, por considerarse incurso en la causal de haber intervenido en la expedición de la disposición demandada (artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991). El funcionario explicó que, como secretario general del Senado de la República, participó en el trámite legislativo de la norma sobre la que recae la interpretación judicial aquí cuestionada (artículo 63 de la LEJEP), toda vez que:

 

(i)   intervino en la radicación, reparto, publicación, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates de “los proyectos de ley correspondientes”[1];

 

(ii) durante el debate “de las iniciativas”[2], verificó y certificó el cumplimiento de los requisitos de validez del trámite parlamentario y asesoró a los congresistas “sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos”[3]; y

 

(iii)       suscribió “los cuerpos legales”[4] con el presidente del Senado para certificar la autenticidad y fidelidad “de los textos aprobados por los parlamentarios”[5].

 

6.        Adicionalmente, el procurador general relacionó las Gacetas del Congreso en las que consta en trámite legislativo de la LEJEP, y añadió que, aunque la demanda se dirige contra las reglas interpretativas que la JEP fijó respecto del artículo 63 (parcial) de la LEJEP, ellas se integran al contenido de dicha disposición pues determinan su real sentido normativo. Por lo tanto, el mencionado funcionario solicitó a la Corte declarar fundado su impedimento y permitir al viceprocurador general de la Nación intervenir en la sesión técnica.

 

7.        El 30 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte incluyó en el registro de actuaciones del Expediente D-16019 la correspondiente anotación sobre la suspensión de los términos del proceso, en atención al impedimento manifestado por el procurador general de la Nación[6].

 

8.        El 7 de febrero de 2025 se realizó la sesión técnica. Al inicio de la diligencia, la magistrada sustanciadora dejó constancia de que, según el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, el impedimento manifestado por el procurador general suspendía los términos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, pero no impedía la realización de esa diligencia. Por lo tanto, y en atención a que la Corte aún no se había pronunciado sobre dicho impedimento, la sesión técnica se llevaría a cabo sin la intervención de dicho funcionario. No obstante, una vez resuelto el impedimento, se le brindaría a la Procuraduría General de la Nación la oportunidad de pronunciarse por escrito sobre los ejes temáticos y las distintas intervenciones recibidas durante la sesión.

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

9.        En múltiples pronunciamientos la Corte ha determinado su competencia para resolver los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación para intervenir en los procesos que a ella le corresponde conocer, tanto de revisión de tutelas[7] como de constitucionalidad[8]. Ello es así porque, al no existir una norma positiva expresa que regule la materia, tales impedimentos deben regirse por lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991 y en el Reglamento Interno de esta Corporación[9].

 

10.   En los procesos de constitucionalidad la Corte por lo general resuelve los impedimentos del procurador antes de que venza el término para que éste rinda su concepto sobre la norma demandada. Sin embargo, en este trámite la Corte convocó a una sesión técnica con posterioridad a ese momento procesal, y el procurador general citado a dicha diligencia, quien es un funcionario distinto al que rindió el referido concepto, ha presentado su impedimento para participar en ella. Esta Corporación también es competente para pronunciarse sobre tal manifestación ya que, se insiste, no existe norma que atribuya tal función a otra autoridad, y, en todo caso, es necesario garantizar la imparcialidad y objetividad del jefe del Ministerio Público durante toda la actuación[10].

 

2. El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, por haberse desempeñado como secretario general del Senado de la República. Reiteración de jurisprudencia[11]

 

11.   De acuerdo con la jurisprudencia, la función de rendir concepto directamente en los procesos de control de constitucionalidad exige al procurador “una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones”[12]. Al respecto, este Tribunal ha advertido que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse con el mismo alcance y rigor al procurador general de la Nación. Esto es así, al menos por dos razones[13]: (i) el procurador general no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque la intervención del procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.

 

12.   Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen causales taxativas de impedimento y recusación. Una de tales causales es la que fue invocada por el procurador general de la Nación en el asunto bajo examen: haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional.

 

13.   En el Auto 191 de 2025, la Corte analizó el alcance de la referida causal de impedimento respecto del actual procurador general de la Nación, dado que, en virtud del cargo que desempeñó como secretario general del Senado de la República, participó en una gran cantidad de trámites legislativos. La Corte consideró que la aplicación irreflexiva de esta causal de impedimento vaciaría la competencia constitucional que le corresponde al procurador general de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad. Por lo tanto, en dicha providencia la Corte hizo las siguientes precisiones sobre el análisis de la causal de impedimento de haber participado en la expedición de la norma objeto de control cuando ésta se sustenta en el hecho de haber fungido como secretario general del Senado de la República:

 

(i)   A partir de las normas que regulan las funciones de los secretarios generales de las cámaras legislativas (Ley 5 de 1992), y específicamente del secretario general del Senado de la República (Resolución 008 de 2011 adoptada por la Mesa Directiva del Senado de la República), quien ejerce dicha posición “tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes”[14].

 

(ii) En consecuencia, la Corte debe examinar el alcance de la intervención en la expedición de la norma en cada caso concreto, porque la sola participación como secretario general del Senado no implica necesariamente la configuración de la referida causal de impedimento.

 

(iii)          Para tal efecto, y tratándose de una causal objetiva, en la evaluación acerca de la configuración o no del impedimento en cada caso concreto se podrán tener en cuenta, entre otros, los siguientes elementos de juicio: “[a] las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones[15]; [b] la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; [c] el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y [d] el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte”[16].

 

(iv)           En los procesos de control oficioso e integral de constitucionalidad y en los procesos en los que, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, se alega un vicio de procedimiento, “en principio el impedimento formulado por el ahora procurador general de la [N]ación –otrora secretario general del Senado de la República–, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar”[17]. No obstante, la configuración de la causal no opera de forma automática, sino que se debe analizar, a partir de las circunstancias particulares de cada caso concreto, si esta tuvo o no lugar.

 

(v) En cambio, en los procesos de constitucionalidad en los que se juzga la norma por vicios materiales, “en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte”[18].

 

(vi)           Al manifestar el impedimento, el procurador general tiene la carga de demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que acredite que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas

 

3. Análisis del impedimento presentado por el procurador general de la Nación en el proceso D-16019

 

14.   El actual procurador general, al que correspondía participar en la sesión técnica convocada para el 7 de febrero de 2025, inició su periodo después de que el viceprocurador de la anterior procuradora general de la Nación rindiera el concepto en los términos del artículo 278.5 de la Carta[19]. Esto explica por qué el hoy procurador general está habilitado para manifestar su impedimento para intervenir en dicha sesión, así quien presentó el concepto no lo hubiera hecho, ya que los impedimentos son de carácter personal y no institucional. Si bien es cierto que la sesión técnica ya se llevó a cabo, también lo es que en ella se indicó que a la Procuraduría se le garantizaría la posibilidad de intervenir por escrito sobre los ejes temáticos de la diligencia, una vez se resolviera el impedimento manifestado. De ahí que resulte actual y pertinente que la Corte decida sobre el impedimento para así levantar la suspensión de términos, otorgarle al procurador general o a quien haga sus veces la oportunidad para pronunciarse sobre los puntos discutidos en la sesión técnica del pasado 7 de febrero, y proseguir con el presente proceso de constitucionalidad.

 

15.   La Corte encuentra que el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para participar en la sesión técnica debe declararse infundado, toda vez que no se demostró la configuración de la causal de haber participado en la expedición de la norma objeto de control, de acuerdo con la comprensión que esta Corporación hizo de dicha causal en el Auto 191 de 2025.

 

16.   La justificación brindada por el procurador se refiere a su participación en los trámites legislativos durante el tiempo en que fungió como secretario general del Senado de la República. Para la Corte, la participación que pudo haber tenido el referido funcionario en la expedición de la LEJEP es irrelevante de cara al asunto bajo examen, toda vez que aquí no está en discusión el trámite legislativo del artículo 63 de la LEJEP en el Senado, sino la interpretación que los órganos judiciales de la JEP han hecho del contenido sustancial de dicha disposición. Por más que tales interpretaciones incidan en el sentido normativo del citado artículo, no observa la Corte de qué manera las funciones que el procurador general cumplió como secretario del Senado durante la expedición de dicha disposición, tienen incidencia o relación sustancial con la manera en que la JEP la ha interpretado.

 

17.   En suma, no está demostrado que la participación del actual procurador en la expedición de artículo de la LEJEP como otrora secretario general del Senado de la República implique una relación con la interpretación judicial que aquí se somete a control. Por lo tanto, al no estar acreditada la causal invocada por dicho funcionario, corresponde declarar infundado su impedimento.

 

5. Otras determinaciones

 

18.   Como consecuencia de la decisión de declarar infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación, y con el fin de continuar con el presente trámite, la Corte adoptará las siguientes determinaciones. Por una parte, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos a partir de la notificación de este Auto. Por otra parte, otorgará al procurador general un término de cinco (5) días contado a partir de la notificación de este Auto, para que presente por escrito su intervención sobre los asuntos tratados en la sesión técnica llevada a cabo el pasado 7 de febrero, en los términos fijados por el Auto 1939 de 2024.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,

 

RESUELVE:

 

Primero. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir su pronunciamiento sobre los asuntos tratados en la sesión técnica convocada mediante Auto 1939 de 2024 en el proceso D-16019.

 

Segundo. LEVANTAR la suspensión de términos del proceso D-16019 a partir de la notificación de este Auto.

 

Tercero. OTORGAR al procurador general de la Nación un término de cinco (5) días contado a partir de la notificación de este auto, para que presente por escrito su intervención sobre los asuntos tratados en la sesión técnica del 7 de febrero de 2025, en los términos señalados en el Auto 1939 de 2024.

 

Cuarto. Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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